Бюджетная система государства, принципы ее построения

Бюджетный кодекс РФ обеспечивает правовое регулирование бюджетных отношений в вопросах:

• определения бюджетной системы РФ, установления принципов и основ ее функционирования;

• формирования доходов и расходов бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы РФ;

• определения принципов организации межбюджетных отношений;

• обеспечения сбалансированности бюджетов и создания основ управления государственным и муниципальным долгом;

• определения участников бюджетного процесса и разграничения их полномочий;

• регламентации процедур составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов соответствующих уровней;

• организации государственного и муниципального финансового контроля;

• определения мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также Налоговым кодексом РФ заложены основы разграничения доходов между бюджетами в части определения перечня федеральных, региональных (налогов субъектов РФ) и местных налогов. Эти законодательные акты позволяют определить состав собственных доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Состав регулирующих доходов определяется ежегодно принимаемыми законами о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год.

Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», не утратившие силу с принятием Бюджетного кодекса РФ, регулируют финансовые аспекты функционирования местного самоуправления. В данных законах определены взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, состав доходов местных бюджетов, расходов местных бюджетов исходя из перечня вопросов местного значения, принципы организации межбюджетных отношений (между субъектами РФ и муниципальными образованиями), создания фондов финансовой поддержки муниципальных образований, правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, основы выпуска и размещения муниципальных займов.

Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» обеспечивает соблюдение принципа единства бюджетной системы РФ, определяя группировку доходов и расходов бюджетов, а также источников фи-нансирования их дефицитов в целях обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Несмотря на то что в последнее десятилетие проделана огромная работа в части создания бюджетного законодательства, адекватного условиям перехода к рыночным отношениям и построения федеративного государства, процесс реформирования бюджетного законодательства продолжается. Основным его направлением является совершенствование отношений между бюджетами разного уровня, базирующееся на реализации принципов бюджетного федерализма. В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ отсутствуют положения, определяющие организацию межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм является формой организации бюджетных отношений, позволяющей органично сочетать фискальные интересы федерации, субъектов федерации и муниципальных образований в условиях реальной самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему. К его основным принципам относятся: сочетание интересов всех субъектов бюджетных правоотношений на всех уровнях бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов федерации; четкое разграничение функций и полномочий между органами власти разных уровней; самостоятельность каждого бюджета, входящего в бюджетную систему; прозрачность межбюджетных отношений.

В Российской Федерации указанные принципы реализуются не в полной мере. Сохраняется высокая степень централизации бюджетных ресурсов на федеральном уровне, самостоятельность подавляющего большинства региональных и местных бюджетов носит формальный характер. В последние годы чрезвычайно быстрыми темпами растут расходы этих бюджетов за счет передачи расходных полномочий на региональный и местный уровень без адекватной передачи доходных источников. Это ведет к несбалансированности большинства местных бюджетов, росту их дефицитов, и муниципального долга. Сохраняется очень высокой доля межбюджетного перераспределения средств через различные формы (дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, субвенции, взаимные расчеты и др.). При этом механизм финансовой поддержки регионов и муниципальных образований имеет ряд существенных недостатков: он слабо увязан с конечными целями и задачами развития субъектов РФ и муниципальных образований, недостаточно стимулирует региональные органы власти и органы местного самоуправления укреплять собственную налоговую базу, не в полной мере учитывает реальные потребности регионов в средствах, не предполагает необходимой прозрачности методик расчета финансовой помощи и др.

В целях преодоления указанных недостатков и совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней принята и реализуется Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584. Основными задачами Программы являются: упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; четкое разграничение расходных полномочий между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления; разграничение на постоянной основе налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; формирование объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки регионов и муниципальных образований; повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на региональном и местном уровне.

Решение этих задач предъявляет высокие требования к качеству бюджетного законодательства, определяющего основы взаи-моотношений между бюджетами разных уровней. Четкое разграничение прав, полномочий и выполняемых органами власти и органами местного самоуправления функций, определение ответственности за выполнение своих обязательств в бюджетном процессе, создание механизма реальной судебной защиты бюджетных прав региональных органов власти и органов местного самоуправления, законодательное закрепление механизмов предоставления финансовой помощи являются необходимыми условиями эффективного функционирования бюджетной системы РФ на принципах бюджетного федерализма.