Надзор и регулирование деятельностью отдельного банка: исходные положения

Правовая база.

Центральной частью управляющего воздействия Центрального банка на функционирование действующего коммерческого банка можно считать надзор за его деятельностью и регулирование этой деятельности. Однако в специальном банковском законодательстве соответствующие вопросы проработаны недостаточно подробно. Фактически им посвящены лишь две статьи Закона о Центральном банке, первая из которых приведена ниже.

Из Закона «О Центральном банке РФ».

Ст. 56. Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных^ них обязательных нормативов.

Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных в федеральных законах.

Регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные в настоящем Законе, осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объединяющий подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.
Из этого, видимо, можно сделать вывод о том, что отдельно взятый банк интересует законодателя и Банк России лишь постольку, поскольку несоблюдение им законов и нормативных актов ЦБ может отрицательно повлиять на стабильность банковской системы в целом и негативно отразиться на интересах вкладчиков и кредиторов банка. Об интересах самого банка в целом в Законе не говорится.

Из нормативных актов Центрального банка, в которых решаются именно общие вопросы надзора за деятельностью банков и ее регулирования, следует отметить инструкции:

• «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка РФ» от 25 августа 2003 г. № 105-И;

• «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка РФ (Банка России)» от 1 декабря 2003 г. № 108-И;

• «О применении к кредитным организациям мер воздействия» от 31 марта 1997 г. №59.

О ключевых терминах и их содержании.

Ключевыми терминами в данном случае выступают «надзор», «регулирование» и «пруденциальные нормы деятельности». Однако из приведенного выше фрагмента Закона нельзя однозначно определить содержание и соотношение терминов «надзор за деятельностью банка» и «регулирование деятельности банка». На самом деле это разные понятия, и означают они следующее.

Логически на первом месте стоит надзор — процесс внешнего контроля, т.е. отслеживания, наблюдения (мониторинга), проверок и анализа всех параметров деятельности банка, существенных с точки зрения надзорного органа, включая как характеристики самой указанной деятельности, так и ее результаты, с целью контроля соблюдения банком и его сотрудниками норм законодательства, правил, устанавливаемых Банком России, и внутренних документов самого поднадзорного банка.

До сих пор указанную цель Банк России трактовал ограниченно, с «карательных» позиций, имея в виду прежде всего отыскание в деятельности банка ошибок и промахов, нарушений законодательства и банковских правил и наказание его за это. Конечно, выявление и пресечение конкретных нарушений весьма важно. Но возможности надзорных органов шире. Они могут и должны выявлять типовые проблемы в банковской сфере и обеспечивать руководство разных уровней информацией, позволяющей принимать соответствующие решения. Но главное — надзорный анализ должен и может проводиться не столько для того, чтобы наказать банк за уже совершенные нарушения и ошибки, сколько для того, чтобы выяснять его способность выполнять свои обязательства в ближайшем будущем и в обозримой перспективе. Это была бы другая позиция, другая философия надзора, в корне отличная от не оправдавшей себя сложившейся практики.

Еще одна негативная черта сложившейся надзорной практики — сведение цели надзора к попыткам обеспечения стабильности и надежности банковской системы (банковского сектора) в целом, но не отдельных ее элементов, т.е. не отдельных банков. Практика показала, что такой подход, при котором за лесом не видят отдельных деревьев, не только односторонний, но и бесперспективный, поскольку система крепка только конкретными банками.

Качественный и действенный надзор необходим Центральному банку, который в этом случае должен представлять интересы общества в целом в условиях, когда добросовестная банковская практика стала нормой деловых операций отнюдь не всех банкиров; наши банки допускают множество самых разнообразных нарушений. Назовем некоторые взаимосвязанные причины, отражающие общий низкий уровень управления:

• отсутствие в банках единой банковской политики и скоординированного управления рисками;

• действия банков, направленные на искажение учета и отчетности в целях сокрытия негативных ситуаций и приукрашивания показателей;

• отсутствие надлежащего анализа кредитной и иной задолженности;

• ненадлежащий контроль или его отсутствие за деятельностью филиалов;

• неоднозначное толкование банками законодательства и нормативных актов, а иногда их незнание или откровенное игнорирование;

• отсутствие опыта или низкая квалификация персонала;

• недостаточная работа по организации внутреннего контроля.

Таким образом, надзор нужен и самим банкам — в той мере, в какой он является элементом обеспечения общественного доверия к ним и инструментом обнаружения недостатков и дестабилизирующих тенденций на ранних стадиях их возникновения. Надзор также полезен банкам, выступающим в качестве кредиторов и заемщиков на межбанковском рынке.

Наконец, надзор (и пруденциальное регулирование) необходим потребителям банковских продуктов (услуг). Это связано в первую очередь со спецификой данных продуктов: они покупаются нечасто, и потребитель подчас не может оценить их исходя из своего опыта; гарантии на эти продукты отсутствуют; ошибки клиента не могут быть исправлены; информация о надежности оказываемых услуг доступна в малой степени; отсутствует прозрачность сделок (целесообразность требований, предъявляемых продавцом, трудно проверить); ценность услуги зависит от поведения сторон после заключения сделки; аннулирование неудовлетворительной сделки связано с дополнительными расходами; у потребителя часто отсутствует опыт заключения финансовых контрактов, ему нужны консультации.

Практически во всех странах мира сначала создавалась собственно банковская система (банковский сектор), на что обычно уходило много десятилетий, и только после крупных, чувствительных для всего национального хозяйства банковских кризисов осознавалась необходимость создания действенных механизмов надзора. Кризисы у нас уже случились, и весьма чувствительные, но утверждать, что названные механизмы в стране уже созданы, было бы преждевременно.

Проверки, анализ, надзор в целом — это не самоцель. Надзор нужен для того, чтобы заставить или побудить банк изменить в нужном направлении параметры своей деятельности и соответственно ее результаты в случае, если непринятие таких мер может иметь негативные последствия для самого банка, его клиентов и вкладчиков, для банковского сектора в целом. Такое воздействие на банк со стороны Центрального банка и/или иных руководящих органов и будет означать регулирование его деятельности.

Регулирование Банком России деятельности конкретного банка частично опирается на данные надзора за данным банком и включает в себя:

1) внешнее управление текущим функционированием и развитием банка как одной из многих действующих в стране кредитных организаций, которое воплощается в нормативных актах Банка России, адресованных одновременно всем банкам или группам (категориям) банков;

2) внешнее управление текущим функционированием и развитием данного конкретного банка, которое реализуется в решениях Банка России или его учреждений, направленных только на этот банк.

Идеальной системы надзора, которая могла бы полностью обеспечивать устойчивость банковского сектора, не существует. Однако рациональный надзор и эффективное регулирование предотвращают или по крайней мере ограничивают тот ущерб, который может быть причинен вкладчикам, клиентам и банковской системе в целом из-за неправильного управления тем или иным банком.

Что касается пруденциальных норм деятельности банка, то под ними обычно понимают:

• предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями;

• нормы создания резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь;

• требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования о ведении бухгалтерского учета, представлении отчетности и ее опубликовании в открытой печати, представлении аудиторских заключений при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитных организаций.

Пруденциальным бывает только надзор и в этом сочетании означает надзор осторожный и дистанционный (в основном «бесконтактный», т.е. осуществляемый путем анализа отчетных документов, представляемых самими банками, на основе разного рода коэффициентов и соотношений).