Надзор за банками и его организация

«Задача органа банковского надзора состоит в том, — отметил МакДоноу, — чтобы способствовать надежности и устойчивости банковской системы. Для решения этой задачи должен быть достигнут весьма непростой баланс. Предъявляемое надзором требование обеспечить разумное (prudent) управление банками не означает, что мы вправе препятствовать их росту или получению прибыли. Скорее работа органа надзора состоит в том, чтобы содействовать ответственному использованию банками имеющихся у них возможностей и проведению мероприятий с целью совершенствования банковского дела. Нашей задачей не может являться и предотвращение «провала» каждого отдельного банка, поскольку в некоторых случаях неудачи удаляют с рынка плохо управляемые банки, а также стимулируют другие банки улучшить качество управления.

Во главу угла новой философии надзора положена оценка способностей (capabilities) управлять рисками в банках.

Органы надзора должны довести до банков необходимость оценивать риски, существующие «на горизонте». Если банки не в состоянии разумно оценивать, как профили их рисков могут меняться во времени, то они могут принять излишние риски сегодня и не справиться с управлением ими завтра.

Органы надзора должны значительно меньше концентрировать внимание на сиюминутной оценке финансового состояния кредитных организаций и в значительно большей степени — на оценке качества внутренних процессов и структур контроля, которые защищают от будущих потерь.

Новое соглашение по капиталу уходит от идеологии Соглашения 1988 г. «один размер подходит всем» («one-size-fits-all»), в соответствии с которой оценка кредитного риска в большей степени базируется на типе заемщика. Вместо этого Базель-П предлагает набор методов оценки кредитного риска, в большей степени основанных на вероятности потерь».

В докладе в качестве приоритета надзора определена оценка качества систем управления рисками и внутреннего контроля в банках вместо оценки текущего финансового состояния. Указанный приоритет обеспечивает лучшие возможности для оценки степени защиты банка от рисков, т.е. будущих потерь.

В части подходов к организации надзора также можно говорить о существенных изменениях. В соответствии с провозглашенной идеологией организация надзора должна базироваться не на руководящих указаниях Базеля по тому или иному относительно частному вопросу, а на выборе каждым органом надзора оптимальной модели, основанной на реализации единых принципов, акцептованных международным сообществом, применительно к местным условиям, определяемым спецификой экономики и банковской системы каждой страны.

В докладе МакДоноу эта позиция была сформулирована следующим образом: «Различия между национальными банковскими системами не оставляют места для идеи о едином соглашении по капиталу, которое можно было бы применить ко всем банкам во всех странах. Скорее органам надзора может потребоваться поиск различных подходов. Для некоторых из них сохранение существующего Соглашения по капиталу, дополненного вторым и третьим компонентами Базеля-И, может быть наилучшим способом движения вперед. Другие страны могут выбрать уточненный стандартизированный подход нового соглашения. А какие-то страны могут искать некий симбиоз, гибрид из двух указанных возможностей». Тем самым на конференции была провозглашена политика сбалансированного сочетания интернационального и национального начал, своего рода политика конфедерализма в надзоре. При сохранении ведущей роли интернационального начала (единые принципы) дополнительное значение придается национальному фактору.

Важное значение имеет положение доклада о том, что Базель-П ориентирован на крупные международные банки. Это положение доклада в корне меняет устоявшееся представление о том, что новый Базель должен повсеместно прийти на смену Базеля-1.

Данное положение явилось неожиданным даже для многих сотрудников секретариата и членов самого Базельского комитета по банковскому надзору (БКБН). До заявления председателя БКБН общепринятая позиция состояла в том, что Базель-П внедряется во всех странах и речь могла идти разве что о разных сроках внедрения. Именно из такой перспективы исходил Европейский союз, уже приложивший немало усилий для того, чтобы переход на новое соглашение по капиталу прошел достаточно гладко. Ирония развития событий состоит в том, что старт поискам и находкам Базеля-П дали крупнейшие американские банки (первоначально критика Соглашения 1988 г. исходила от крупных американских банков, и их клиентов) и именно они же, по сути дела, определили «дизайн» новых подходов. Захваченные вихрем перемен европейцы восприняли новые идеи как руководство к действию и, возможно, по привычке ведомых признали неизбежным тотальный характер действия. Тем не менее в самих Соединенных Штатах новые предложения встретили гораздо более спокойный прием. Небольшие муниципальные банки (а таких в США по количеству подавляющее большинство) солидарно со «своими» органами надзора (в США число органов надзора весьма велико, в том числе существует орган надзора в каждом штате) высказались против применения подходов, инициированных их «старшими братьями». Единственно логичным в этой ситуации являлось именно то, что и было произнесено в Кейптауне г-ном МакДоноу — одним из руководителей федерального надзорного органа США. Как это в конечном счете будет воспринято Европой, предсказывать не берусь.

Весьма примечательна в этом плане короткая полемика в ходе 13-го заседания контактной группы БКБН по принципам эффективного банковского надзора (20 ноября 2002 г., Базель). Представитель от Италии отметил, что если США сами не предполагают реализовывать Базель-П для всех банков, то зачем это Европе. На это представитель Европейской комиссии возразил, что решение в Европе принято, закон издан и вопрос закрыт. Полагаю, однако, что это может быть не завершением, а началом дискуссии.

Что касается остального мира, то здесь данное положение доклада ложится на благодатную почву. Тем не менее данный подход в контексте развития самого Базеля-П не столько решает, сколько создает проблему.

Дело в том, что одновременно с упомянутым утверждением о международных банках в докладе председателя БКБН прозвучали идеи о введении в текст Базеля-Н положений, которые бы позволили реализовывать подходы нового соглашения по капиталу в странах с развивающимися рынками. Но в таких странах нет крупнейших международных банков, деятельность которых имеет значение для функционирования мировых рынков. Значит, логично предположить, что Базель-П ориентирован не только на крупнейшие банки. Но слово о крупнейших банках сказано (причем трижды). Налицо явное противоречие. Оно является результатом компромиссов, на которые пошло руководство Базельского комитета. Один компромисс — создание условий для реализации требований Базеля-П в странах с развивающимися рынками («расширение фокуса» Базеля), другой — компромисс руководства Комитета с руководством органов банковского надзора США. В соответствии с этим компромиссом Ба-зель-И писан только для крупнейших банков («сужение фокуса» Базеля). В результате тактически удовлетворены все стороны. По сути же очевидно, что сложившаяся ситуация алогична, причем на данном этапе проблема неразрешима, если только Базельский комитет не захочет отнять у стран с развивающимися рынками декларированные возможности или обидеть банковское сообщество США. Одновременно при сохранении статус кво получается, что заварившие кашу с новым Базелем США сами есть эту кашу соглашаются только с очень большим разбором. И попадают в весьма пикантную ситуацию в плане того, что одна из задач, поднятая на щит в связи с подготовкой Базеля-П и формулируемая как задача «выравнивания игрового поля» для банков, в этом случае в Соединенных Штатах на национальном уровне не решается. Более того, для ее решения создаются еще менее благоприятные условия, поскольку различия в нормах регулирования банков разной величины становятся существенными.

Теперь о том, что предшествовало конференции, поскольку события, о которых пойдет речь, в определенной степени способствовали расширению фокуса Базеля.

За два дня до открытия конференции прошло совместное заседание Базельского комитета и контактной группы по Основным принципам эффективного банковского надзора. Контактная группа создана в 1998 г., в ее состав входят представители секретариата БКБН, органов банковского надзора ряда развитых стран и стран с развивающимися рынками, МВФ, Всемирного банка и Европейского союза. Возглавляет группу генеральный секретарь БКБН (в настоящее время г-жа Д. Нуи). Группа проводит заседания, на которых обсуждаются актуальные вопросы банковского надзора.